我国劳动争议处理制度存在的问题及完善建议
发布时间：2013年1月24日
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一、现阶段我国劳动争议的特点
伴随着劳动关系市场化进程的迅速加快，我国已经进入劳动争议“多发期”。根据有关统计数据分析，现阶段我国劳动争议的整体发展态势呈现三个基本特点：
一是案件数量逐年增加。自1987年恢复劳动争议处理制度以来的17年间，全国各级劳动争议仲裁委员会立案审理的案件数量平均每年增长25%，2003年达到22.6万件。
二是案件内容日趋复杂。在各级劳动争议仲裁委员会处理的案件中，以调解方式结案的比例在下降，以裁决方式结案的比例在上升。2003年，全国以仲裁裁决方式结案的案件比例上升到43%，以仲裁调解方式结案的案件比例下降到30%，以其他方式结案的案件比例为27%，同时，当事人不服仲裁处理结果起诉到法院的案件也在持续增加。2003年全国各级法院立案受理的劳动争议案件14万件，连续多年保持年增2万件的速度。
三是案件的社会影响力不断扩大。目前的劳动争议案件，集多重“敏感”于一身。敏感的争议事项(有关劳动报酬、保险福利和工伤处理等直接关乎劳动者生存权的三类劳动争议大约占全部案件的70%)、敏感的争议主体(大量的劳动争议案件涉及中高龄职工和流动就业人员等弱势群体)和敏感的社会环境(产业结构调整和企业改制改组工作力度越来越大，由此引发的劳动争议案件越来越多)，使得劳动争议已经成为影响社会稳定的潜在威胁。
在现阶段劳动争议案件的多发问题，是社会转轨时期的各种因素共同作用的结果。综合考虑相关因素，在未来相当长的时期内，我国劳动争议快速增长的态势难有根本改变。面对这一严峻形势，劳动争议处理制度担负的责任日益重大。健全劳动争议处理制度也因此显得更为迫切。
二、现行劳动争议处理制度存在的问题
我国的劳动争议处理制度正式恢复于1987年，其核心内容是“一调、二裁、两审”，即劳动争议发生之后，当事人可以申请企业内调解;当事人不愿在企业内调解或调解不成的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁;当事人不服裁决结果的，可以向法院起诉。法院审理劳动争议案件，实行两审终审。十几年来，劳动争议处理制度对解决劳动争议、保护劳动者和用人单位双方的合法权益、维护社会稳定发挥了重要的作用。但是，对应于劳动关系的变化，特别是劳动争议案件数量的增加和复杂程度的加剧，现行劳动争议处理体制暴露出来的问题已经非常明显。
1.适用范围偏窄
劳动争议处理制度是专门针对劳动争议案件特别设计的争议处理机制。但是，由于对“劳动争议”缺乏准确的认识和界定，导致适用范围偏窄。
首先体现在立法方面。作为规定劳动争议处理制度的最主要法规文件，《企业劳动争议处理条例》(以下简称《条例》)列举了四项适用范围。虽然其后的一系列立法和解释又对劳动争议仲裁委员会的受案范围进行了扩延和调整。但从总体上仍然排除了两类案件的适用或者说给两类案件的适用留下了疑问。其一是基于与劳动关系“神似形不似”的准劳动关系发生的案件，诸如劳务派遣争议、劳动务关系争议和非法劳动争议等;其二是劳动关系存续过程中基于部分处分行为(如警告、记过等)和劳动关系调整行为(如下岗、内退等)引发的案件。伴随着社会的发展，就业形式的多样化，加上政府对企业劳动关系统制的放松和企业改革的需要，区别于传统劳动关系的“非典型”劳动关系和企业个性管理手段开始流行，上述两类争议大量涌现。但由于法律规定不明确，很多类似劳动争议被劳动争议处理机构拒之门外。
即便被受理，当事人也过多纠缠于管辖权归属，迟迟不能进入实体程序。2001年高法公布了《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)，作为指导各级法院审理劳动争议案件的主要司法文件，《解释》以另一种方式规定了法院对劳动争议案件的受理范围。相比于《条例》及其他相关的劳动保障立法，《解释》在部分方面扩大了劳动争议的适用范围，但在更多的方面进一步限制了劳动争议案件的受理范围，最明显的就是遗漏了履行集体合同争议。从司法实践看，出于各种考虑，各地法院对企业改制过程中出现的各种政策性争议基本上都采取了消极态度。很显然，无论是《条例》还是《解释》，从法律文件上都没有穷尽劳动争议的受理范围。不仅如此，由于《条例》和《解释》各有自身的实际约束对象，劳动争议处理的两个主要程序——劳动仲裁和劳动诉讼，虽然在处理环节上前后承接，但却在受理范围上彼此错位。
其次体现在实务当中。由于法律上没有对劳动争议、劳动关系等关键名词给出准确界定，实践中常常出现不同的理解和认识，并由此缩小了劳动争议案件的受理范围。最典型的例子表现在两个方面：一是某些特殊行业发生的劳动争议，比如出租车行业和竞技体育行业等。由于对出租车司机也出租车经营公司之间、运动员与体育俱乐部之间劳动关系的性质缺乏统一的认识，长期以来这类争议在很多地区一直被排斥在劳动争议范围之外;其二是与法定劳动标准相关联的劳动争议，比如工资支付案件、社会保险缴费案件。由于对法定劳动标准案件的救济措施理解不同，部分劳动争议处理机构对此类案件拒绝受理，统一转由劳动监察机构处理。而这类案件背后往往存在比较复杂的事实争议，给劳动监察机构的行政处理带来了很多麻烦。
总的来说，在现行体制下，劳动争议处理制度的适用范围整体过窄，并且不同程序之间、不同地区之间不尽一致，既影响了劳动争议处理制度的统一性，也不符合全面保障劳动者和用人单位劳动保障权益的要求。
2.处理周期过长
在现行的“一调、一裁、两审”体制下，按照有关时限规定推算，一个劳动争议案件走完全部处理程序，大约需要1年以上的时间。当初设计现行体制的初衷是通过自愿的企业内部调解程序和强制的劳动仲裁程序终结绝大部分劳动争议案件，通过诉讼程序监督劳动仲裁程序并最终终结极少数疑难劳动争议案件，从而兼顾劳动争议处理的公正性和及时性。但是，随着劳动争议诉讼化倾向的发展，大量的劳动争议案件进入诉讼程序，现行体制不仅未能体现出当初设想的及时性，反而延长了处理周期。
劳动争议处理周期过长问题的严重化，最直接的导因有两个：一是企业内调解程序和劳动仲裁程序终结劳动争议能力在弱化;二是劳动争议诉讼程序不切合劳动争议案件的特点。本文从以下三个方面来讨论。
第一，企业内调解程序的作用日趋减弱，导致大量劳动争议案件进入劳动仲裁程序。究其原因，一是劳动争议案件的冲突性加强，调解的空间减少;二是劳动争议调解委员会名不符实，调解劳动争议的能力下降;三是企业内调解协议缺乏法律约束力，当事人对其信任度降低;四是法律规定的时限过短，企业内调解在时间上受到挤压。
第二，劳动仲裁制度不完善制约和功能的发挥，在一定程度上加剧了劳动争议诉讼化趋势。在现行的劳动争议处理体制中，劳动仲裁居于无可争议的核心地位。它必须承接不愿经过企业调解程序或未能通过企业调解程序解决的所有劳动争议案件，同时应该终结绝大部分劳动争议案件。从一定程度上说，劳动仲裁程序的有效运行是现行劳动争议处理体制合理存在的基础。但是，目前我国的劳动仲裁制度显然不能匹配其所肩负的职责。
首先表现为仲裁机构案件处理能力不足。按照《劳动法》的规定，劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、同级工会代表、用人单位代表组成。由于法律上对劳动争议仲裁委员会的性质缺乏明确规定，劳动争议仲裁委员会自一开始便是一个虚设机构，没有专门的人员编制和办公厅费。出地迫不得已的原因，劳动仲裁实际上已经行政化，劳动争议仲裁机构实际上演变成了劳动保障行政部门独家办案。受限于劳动保障行政部门的人员编制和行政经费规模，我国目前的劳动争议处理机构整体上呈现为“办案人员不足、办案经费紧缺、办案场地不固定”的尴尬局面。近年来，劳动诉讼化趋势的加剧，劳动仲裁质量的下降是其中的原因之一。
其次表现为仲裁程序设计不灵活。回溯历史，仲裁制度作为替代性纠纷解决方式的一种，之所以越来越多地为社会所接受，主要原因就在于它具有更灵活的程序，能够更便捷地解决纠纷。但反思我国的劳动争议仲裁程序，几乎是民事诉讼法的翻版。这种对抗性过强的仲裁程序不利于劳动争议仲裁的快速结案。在裁决成为劳动仲裁主要结案方式的今天，仲裁程序上的设计缺陷尤为明显。
第三，诉讼程序的独立化、民事化，本质上即不符合快速解决劳动争议的要求。在现行体制中，诉讼程序被作为劳动争议案件的最终救济手段，但并没有作为重要手段予以应有的重视。劳动诉讼程序的不科学，使得调解程序和仲裁程序中追求及时性的规定丧失实际意义，已经成为劳动争议案件处理周期过长的重要原因。劳动诉讼程序的不科学首先表现为独立化。诉讼作为劳动争议处理程序的一个环节，承担着监督劳动仲裁程序的责任，理应同劳动仲裁程序保持必要的衔接。但现实情况是，劳动诉讼程序和劳动仲裁程序相互脱节。劳动诉讼程序的不科学其次表现为民事化。按照高法的要求，我国的劳动争议诉讼案件统一由民事审判庭依据民事诉讼法进行审理。劳动诉讼程序的民事化，使得劳动争议处理体制在最终环节丧失了自己的特色。而随着越来越多的劳动争议案件进入诉讼程序，有关劳动争议处理制度的整体特别设计也因此在很大程度上失去了应有的价值。
3.时效规定不合理
首先表现为期限太短。《条例》规定，当事人申请仲裁定的时效为6个月，《劳动法》将其缩短为60天。缩短时效的目的是为了更快地解决劳动争议，但“60天”的超短时效让当事人承担了过多的法律风险。事实上，过短的时效制度，也不可能从根本上解决劳动争议。许多当事人并不会因为超过仲裁时效便简单地放弃自己的诉求，而是将诉求方式由法律内渠道转移到法律外渠道。
其次表现为时效中止、中断制度的不完备。按照《条例》规定仲裁时效自“当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日”起算，只有三种情况中止计算：一是发生不可抗力事件，二是当事人选择了企业内调解，三是其他正当理由。仲裁时效超短，加上中止、中断条件过于严格，在很大程度上影响了劳动争议当事人自主协商机制的有效开展，加剧了劳动争议处理方式的升级。
时效规定不合理还表现为对时效效力认定不统一。按照现行有关规定，在仲裁规定中，仲裁时效的效力是消灭“仲裁申请权”。对经过立案审理认定超过仲裁时效的案件，采取的是“不予受理”方式;而在诉讼程序上，仲裁时效的效力是消灭“胜诉权”。对经过审理认定超过仲裁时效的案件，采取的是“驳回起诉”方式。两者的不统一，经常造成对同一个案件的处理结果不一致，同时也使得大量劳动争议案件未经仲裁程序的实质审理而直接进入诉讼程序。
4.处理结果的公正性有待提高
现行体制中将“两审”程序置于仲裁之后，目的也是为了保证案件处理结果的公正性。但现实情况表明，制度设计的初衷并没有充分实现。为什么看似非常保险的“一调、一裁、两审”体制仍然无法保证案件处理结果的公正性?我认为，除了劳动争议处理机构的处理能力与案件数量增加和难度提高不相适应外，至少还有两个方面的原因：
其一，实体立法不完善。改革开放以来，特别是《劳动法》颁布实施以来，我国的劳动保障立法工作取得了长足的进步，适应社会主义市场经济体制要求的劳动保障法律体系基本建立起来。但我们也不能不承认，我国的劳动保障实体立法还存在着很多不足，突出表现在：一是覆盖面不全;二是内容过于原则，实践中难以执行;三是立法层次偏低，法律冲突时有所见。实体立法的滞后，使部分劳动争议案件的处理缺乏明确的法律依据，对案件的事实认定和法律适用造成了很多困难，从而影响了公正处理。
其二，诉讼程序和仲裁程序不统一。按照“仲裁前置”的设计思路，诉讼程序事实上承担着对仲裁程序的监督职责。既然是实际上的监督与被监督的关系，两者对同一个案件的评判标准和评判方法必须是相同的。否则，便失去了监督的基础。但是，在现行体制下，我国劳动争议处理的诉讼程序与仲裁程序并不统一。不仅适用范围方面有差异，两者在证据的采集方式、举证责任的分担，甚至实体法律依据的采纳方面都不完全相同。这种情况的存在，不仅加重了劳动争议案件的诉讼化，而且影响了劳动争议处理制度的权威性，同时也不利于劳动者和用人单位合法权益的保护。
三、完善劳动争议处理制度的建议
当前劳动争议多发已经成为我国不得不关注的社会问题。正视这一现实，一方面应当加强劳动争议预防工作，另一方面必须完善劳动争议处理制度。加强劳动争议预防工作，最关键的是健全劳动关系调整机制。通过多层次劳动关系调整机制的充分运用，使劳动关系自一开始就建立在平等、自愿、协商一致的基础上。从源头上提高劳动关系的质量，减少劳动争议发生的数量，并降低劳动争议处理的难度。完善劳动争议处理制度，最主要的是畅通渠道，优化程序，从而保证所有的劳动争议案件都以最经济的成本得到及时、公正的处理。
如何完善劳动争议处理制度，我国理论界和实务界近年来展开了热烈的讨论，提出了许多有益的建议。我认为，完善劳动争议处理制度应该坚持两项原则：一是满足劳动争议案件“全面、及时、公正”处理的要求，二是符合现阶段中国国情的需要。具体来说，包括以下几个方面：
1.扩大劳动争议的认定范围
传统意义上的劳动争议是指劳动者与用人单位之间在劳动关系存续期间围绕劳动权利和劳动义务发生的争议以及劳动关系科结之后围绕劳动关系具体内容发生的争议。劳动关系是劳动争议发生的前提。然而，在我国的现实生活中，劳动关系形式与实质剥离的现象已不少见，“有关系不劳动”和“有劳动无关系”同时并存。大量劳动交换行为，虽不存在劳动关系的形式(即没有签订劳动合同或签订了其他合同)，但具备了劳动关系的实质或者具备了劳动关系的一些基本特征。有鉴于此，我们建议，劳动争议处理机构在认定劳动争议、确定受案范围时，应从宽掌握标准。首先，对存在明确劳动关系的劳动者和用人单位之间发生的争议，只要内容涉及到劳动关系，不管性质如何、情节怎样，都应全面受理;其次，对劳动关系不明确的劳动者和用人单位之间就劳动交换发生的争议，只要劳动者实际提供了劳动，并且提供劳动的过程中部分地接受了用人单位的管理，也应受理。
2.拓宽劳动争议的“司法”外处理渠道
拓宽劳动争议司法外处理渠道，一要鼓励当事人双方主动协商解决争议，同时鼓励各类民间调解机构以公益的形式开展劳动争议调解活动;二要完善企业内调解制度，提高企业劳动争议调解委员会受理和终结案件的能力;三要确认劳动争议行政调解制度，充分发挥劳动保障部门信访机构、劳动监察机构在处理劳动争议过程中的作用。
为此，立法上必须提供相应的保障：一是建立劳动争议仲裁时效中断制度，将当事人通过司法外渠道协商处理列入仲裁时效法定中断事由;二是加强企业内劳动争议调解委员会的机构建设。对劳动争议多发的行业和企业可强制性要求其成立劳动争议调解委员会;三是赋予司法外调解协议合同约束力。对当事人之间通过司法外渠道达成的调解协议，只要内容不违法，并且不存在显失公平问题，应赋予其强制执行为;四是将企业内调解的时限弹性化，取消30天的时间限制或者延长至3个月。
3.优化劳动仲裁和诉讼程序之间的关系
针对现行体制中存在的问题，目前就裁审关系的设计大体有三种不同的主张。其一是维持现行体制，“先裁后审，仲裁前置”，但要改善仲裁与诉讼之间的衔接关系;其二是废除现行体制，实行“只审不裁，取消诉讼”;其三是改革现行体制，实行“或裁或审，自主选择”。我认为，“只审不裁，取消仲裁”和“只裁不审、取消诉讼”模式不具备可行性。因为，“只审不裁，取消仲裁”与市场经济社会中纷争解决机制多样化、民间化趋势不相符合，并且对现行司法体制深层改革的要求过高;“只裁不审，取消诉讼”强制剥夺了劳动争议案件的最终司法救济权，不符合法治社会的基本要求，同时对劳动仲裁机构的处理能力要求过高;“或裁或审，自主选择”模式可以作为劳动争议处理制度改革的终极目标，但在当前劳动争议仲裁机构和审判机构处理能力不足、当事人认可程度不高的形势下，尽快实行的可能性不大。
因为它未必能达到多渠道分流案件的目的，也难以充分保证案件处理结果的质量。因此，我们主张，继续维持“先裁后审，仲裁前置”的现行体制，同时加强劳动仲裁和诉讼程序的完善和衔接，增强劳动争议处理机构的能力与效率。具体到劳动仲裁程序，完善措施主要包括：(1)明确劳动争议仲裁委员会的性质和地位，实现劳动争议处理机构的实体化;(2)增加劳动争议仲裁委员会的机构调置和仲裁员队伍的数量，改善仲裁员队伍的职业素质;(3)落实“三方性”要求，由三方共同推举仲裁员名册，确认当事人选择仲裁员的权利;(4)改革仲裁程序，减少对抗性，加强灵活性。
具体到劳动诉讼程序其完善措施主要包括：(1)各级法院设置专门的劳动争议审判庭，增加审判人员的数量，提高审判人员的专业素质;(2)改革审理方式，将法院审理不服仲裁裁决的劳动争议案件由全面重新审理改为部分审理，只审理双方有争议的事实和法律问题。
4.加快劳动保障立法
首先要加强劳动保障实体立法，包括将劳动争议仲裁时效恢复到6个月，为劳动争议处理提供更明确的法律依据，从而提高处理结果的公正性。
其次要加快劳动争议处理程序立法，尽早制定《劳动争议处理法》，全面规定劳动争议处理的所有程序。《劳动争议处理法》的出台，既有利于劳动争议处理程序的统一性，也可以满足《立法法》对仲裁、诉讼制度立法位阶的要求。
